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《精神卫生法》诞生记
2013年第5期

2013年05月08日 来源:中国残疾人网

编者按:2013年5月1日实施的《精神卫生法》经历过一个漫长、漫长的孕期。27年,这是一个生命成长、成熟的时间。于它,则是初生。这部成长中的法律着力于保障精神病人权益,并努力将之变得更透明。

 
2012年10月7日,山东省潍坊市高新区人民医院精神科,稍不留神,桌椅就被患有兴奋躁动的患者踢坏。(图 CFP)

文_本刊记者  李 樱
采访协助_本刊记者  冯 欢 曲 辉 白 帆

这部法律整整孕育了27年才出台,按北京大学法学院教授孙东东的说法,“熬死了好几位老先生。”

中国精神病学泰斗之一伍正谊便是其中一个。1979年,他作为副团长,率领中国第一个精神病学专家八人代表团访问美国,这是写进中国心理卫生历史的一笔。美国早已将门厅狭窄的精神病学扩展到心理卫生领域,已获公众普识,对刚走出国门的中国精神病学家而言,是一次冲击与触动。

回国后,老一辈精神病学家开始推动中国的精神卫生立法,1985年中国心理卫生协会成立。同年,卫生部发出第75号文件,指定四川省卫生厅牵头、湖南省卫生厅协同起草《中华人民共和国精神卫生法》(草案)。四川省卫生厅将起草任务交给华西医院,而华西医院又将这一任务交给了医院精神科科主任刘协和。

《精神卫生法》在时年57岁的刘协和手里,开始了它的第一笔。

第一稿超前写入“自愿入院”

1985年,刘协和接到医院通知,“感觉任务很重”,但他有很清醒的意识,彼时的中国亟需这部法律。

自1955年医学院毕业,所见精神科医护人员侵犯患者合法权益的行为就一直存在。“印象深的一次,一位护工像对待犯人般,抓住一位不服管病人的手,将其往背后使劲一扭,导致病人的上臂骨折。”而北京大学第六医院副院长唐宏宇,在1999年之前,还曾“乐此不疲”地捆绑病人入院治疗,“有次好不容易将一个1米85高的患者制伏,在同事找约束带时,反被这个患者结结实实地压在身下,锁住了脖子”。

精神卫生法该如何保护病患的权益,刘协和以其在国外的亲见为蓝图。1980年他曾获世界卫生组织(WHO)资助前往英国伦敦大学进修学习,还参观了比利时、美国、法国、瑞士的精神病院。“西方精神病院从病房到大门都不上锁,只留门卫看守。能做到这种开放式的管理,是因为他们以病人权益为核心,也因法律给予了他们规范。”

 
刘协和,四川华西医院精神科教授,《精神卫生法》第一稿起草人之一。

立法能带来改变,刘协和深信不疑。接受任务后,他召集同行霍克钧、胡泽卿、程志让和陈定纯,组成5人起草小组。在成都又闷又热的8月里,小组成员汗流浃背地围坐在刘协和家的饭桌上写草案。一碗凉茶、一把蒲扇,一枝铅笔,草案一字一句,讨论而出。

第一稿起草时,能获得的国际资料甚少,起草小组付出了艰巨的努力。“只能把国内《刑法》、《民法》等法律法规中与精神疾病相关的条款作为参考,并以WHO在1978年对各国精神卫生立法现状的调查报告《The Law and Mental Health:Harmonizing Objectives》中确立的立法原则为依据,结合实际需要来起草。”

1985年11月20日,《草案》第一稿完成。刘协和将首稿抄写为一式四份,自己保留一份,另三份分别上呈卫生部、四川省卫生厅和湖南省卫生厅。

在当年12月全国司法精神病学讲习班上,刘协和将第一稿拿出讨论。草案起草小组成员、律师界代表陈志华记得“用的是学校油印试卷的那种薄薄的纸”。有人开玩笑说,像是中关村农贸市场管理办弄的,“很简陋”,但细看,很多超前的理念已写入其中,比如自愿治疗原则。

根据讲习班的讨论,刘协和修改出第二稿,由原来的六章扩充为十章,增添了精神病人的行为能力、责任能力,法律责任和附则。随后多次在全国各种精神卫生工作会议上讨论。

莫名中断的9年

“我没想到中国的精神卫生立法会受到国际的高度重视”,1987年,草案修改至第六稿,世界卫生组织与卫生部在天津举办第一届司法精神病学与精神卫生立法讲习班,WHO派来英美法日四个国家的立法专家,讲授各国精神卫生立法的经验。刘协和才意识到这点。

讲习班上,国外专家对翻译成英文的第五稿,提出了唯一的一条原则性意见。第五稿中第七章第四十四条规定,“男女双方都患遗传性强的精神疾病者,如双方自愿结婚,建议施行绝育手术后办理结婚登记。”国外专家对此异议很大,“生儿育女是人权,不能限制,也没有足够的科学根据。”

彼时,甘肃省人民代表大会正在考虑通过《禁止“痴呆傻人”生育的规定》,规定必须实行绝育手术后方准结婚。临床出身的刘协和“一怕遗传,二担心孩子生下来没人养”,才将之写入草案,并措词为“建议”,但国外专家认为“连‘建议’都不可以。”

因为“太敏感”,刘协和删去了此条。修改后的第六稿经与会代表之手流传到日本,被翻译成日文,发表在《日经协杂志》。

随后草案一直在小范围的调整中,至1990年,WHO和卫生部在成都举办第二届全国精神卫生立法研讨班,草案已修改到第十稿。研讨班后,美国Shah教授对该稿的英文本逐字逐句修改,成为(草案)该稿英文修改稿。台湾地区将第十稿拿去修订,同年就制定出台了台湾地区精神卫生法。这也是台湾地区的第一部精神卫生立法。

国际与政府的重视,似乎昭示着中国的精神卫生法即将问世。在研讨班上,卫生部主抓立法的医政司官员也称,立法工作要在5年内完成。刘协和将修改后的中英文草案提交卫生部,却历经9年,再无音讯。

1995年前后,WHO派干事考察立法的进展情况,无果;刘协和趁一次出差机会,专程到北京,也询问进展。他受到了热情的接待,时至中午,卫生部医政司的干部还将他带至附近的饭馆吃了午饭,但没有解释任何理由,只说会向上头反映。

搁置9年,在孙东东看来,经济实力的不足和公众的精神卫生观念不强占很大因素。“1985年改革开放刚刚初见成效,那时人均GDP大概只有100多美元。按照国际上的惯例,人均GDP达到一千美元,才有条件制订精神卫生法。1985年我们的贫困人群是两亿七千万,首要解决的是温饱问题,只有像北京上海这样的地区,才能够谈到‘精神卫生’‘心理卫生’,即便如此,也以‘看疯子’带贬义的语汇来形容。”

 
1999年,世界卫生组织与卫生部合办第三届精神卫生立法高级研习班,研习班结束后工作组合影。督促立法的老一辈已是古稀老者,中青年精神科医生接过了前辈的“棒”。(图片提供 唐宏宇)

与此同时,在1990年至1999年间,有近60个国家和地区通过了精神卫生法,“我们与国际产生了‘离潮’”,上海精神卫生中心副院长谢斌在文章中写道。

“自愿”的争议从始至终

1999年,中国人均GDP达到856美元。同年9月,世界卫生组织的培训人员第三次来到中国,与卫生部合办第三届立法高级研习班,立法工作从卫生部医政司转到疾控司,重新启动。高级研习班由唐宏宇所在的北医六院承办,时任司法鉴定科主任的唐宏宇承担起准备资料、发通知等组织筹备工作。

因为停滞时间太长,连当了多年精神科医生的唐宏宇也是第一次知道还有立法草案这回事。在这届研习班的合影里,早年参与立法的学者们都已是古稀老者。刘协和等人退出了起草小组,谢斌、唐宏宇、孙东东、陈志华等中青年成为起草小组成员,私下他们还组成了“全国青年司法精神病学者联盟”作为交流平台。

筹备会议期间,唐宏宇翻译了日本的精神保健福利法、英国精神卫生法、联合国《保护精神疾病患者和促进精神健康》第119号决议、WHO有关精神卫生立法的10项基本原则。此时,他才知道法国1838年诞生了世界上第一部《精神卫生法》,迄今有170余年,已明确精神病患者与罪犯的区别;对精神病患者的人道处理;精神病患者治疗设施的管理义务等。英国也于1959年颁布了精神卫生法,规定其与躯体疾病治疗享受同等的待遇。而给他最大的冲击是“自愿治疗”竟是国际普遍认同的原则。

 
1989年,天津,对于精神病人当中的大部分人来说,精神病院就是他们最后的归宿。(图 袁东平)

唐宏宇记得只要一谈“自愿”,场内就是一片沸腾。中国的精神科医生认为患者“不承认自己有病,怎么可能自愿治疗?”

“自愿”一旦落实到某个条款,“中国国情”就被搬出来。WHO的专家很是不解,“这是原则,怎么会扯上国情?”争论暂且平息,到下个问题,又绕回自愿,又争论,到最后连专家也烦了,满脸无奈,“这个问题太烦人了。”讲习班持续了3天,关于“自愿”的讨论也持续了3天,最后也未能达成一致。

这个问题自1987年第一届讲习班起,就是争论的焦点。最激烈是在1990年第二届讲习班讨论时。有个代表问国外专家,“患者不愿住院怎么办?”专家回答,“说服”。底下又有人问,“说服不了怎么办?”专家回答,“说服”。再问,“还是不自愿呢?”专家说,“还是说服。”三个说服后,全场哄堂大笑。

“这是观念的差别。到今天,我们患者自愿的很少,家属送来的居多。”如果就此继续争论下去,“立法再有个27年也出不来。” 刘协和担心纠结于此,只会耽误法的早日出台。

“既然是原则,就照此去做好了。观念是可以引导行为逐步改变的。”唐宏宇承认自己就是在这一观念引导下改变了方式,“捆他入院干净利落效率高效果好,但对患者真正有利吗?他心理上会有怎样的创伤?到现在,我介绍入院的都是病人自愿去的。说服入院是可以做到的。”

讲习班请来《残疾人保障法》起草者之一——中国残联事业发展部原副主任李志岐讲述残疾人保障法制定、通过的经验,比如搜集很多重度残疾人的典型案例,拍摄其艰难生活的录像,打动立法委员等。《精神卫生法》后续的调研工作延续了这一做法。

 
2012年10月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国精神卫生法 》。

但草案中有一条让唐宏宇觉得“通过悬”,“精神卫生工作经费列入各级人民政府财政预算”。精神卫生法是“花钱法”,刘协和在第三稿草案中已增加了“社会保障”一章,却“一直不敢涉及钱”。

他曾将第三稿拿给加拿大精神病学教授费立鹏提意见,费只提了一条,“谈社会保障,钱却没有落实,最终法就没法实施。”刘协和不是不明白,“但很多人告诫我,谈钱,法就通不过。”他考虑再三,决定不写入草案,将这个问题留给卫生部修改时来权衡把握。

“上世纪90年代,谈这个问题简直就是天方夜谭。都要政府财政出钱,财政出得了吗?它肯定要先想到多少工人下岗,多少学校要建。”孙东东如此解释。而到第十稿的1999年,国家财政能否支持,唐宏宇也没把握。
讲习班结束,大家互相鼓劲说争取四到五年后通过。来自日本的WHO干事、70多岁的新福尚隆教授笑着摇头说,“根据我的感觉,你们这个法10年之内不可能出台。”现场的翻译起初译成“10年内可以出台”。刘协和立马站起来指出,“你译错啦。”这一幕,唐宏宇历历在目。

10年后的2009年,精神卫生法果真没出台,“我们国情国情不离口,连医护人员的观念都没跟上。他料中也是情理之中。”

“十个人里就有一个精神病”的恐慌

2000年10月,卫生部在北京相继成立精神卫生立法领导小组和联合工作小组。立法进入部一级议程。2001年是世界卫生组织(WHO)的精神卫生年,当时WHO总干事布伦特兰给各会员国政府写信,要求各会员国政府支持精神卫生工作。当年3月8日,时任中国国家主席的江泽民亲笔复信。唐宏宇的印象里,“进入2000年后,立法的进度明显加快。”

整整花费了5年时间,立法工作小组先后进行了全国精神卫生资源状况调查、全国精神卫生服务方式与质量调查、国内外相关政策法规的比较与评价、立法相关的典型案例的收集与整理、希望调整的关键性问题的技术研究与分析等一系列专题调研。

上海市精神卫生中心骨干张明园、谢斌与北医六院骨干马弘、唐宏宇等牵头在全国组织了20余个课题的立法难点问题研究,在此基础上编写形成了3本共计60余万字的《立法参阅材料》。

他们还肩负立法咨询专家的身份,在草案送至其他部委征求意见时,他们负责解答。大家印象最深的就是同一个问题回答无数遍,而每次提的问题又几乎一样,反复问“精神病、精神障碍、心理健康、精神残疾”的概念区别,“强制跟非自愿治疗的不同”和“患病率”这三个问题。“精神卫生知识的普及怎么那么少,连参与立法的各部委领导也不清楚?”

患病率惹出了很多话题。我国对精神病流行病学的调查,到目前为止只有两次,分别在1982年和1993年,这是学科的缺陷。到21世纪,疾病谱、患病率是否产生了变化?“全世界抑郁症、强迫症、焦虑症都在急剧增高,但我们没有一个确切的数据,这直接影响政策的制定与保障的投入。”

在2001年、2002年草案的两次讨论中,河北省精神卫生中心院长栗克清意识到立法缺少数据的支撑。他申报了费立鹏名下、美国中华医学会(CMB)支助中国精神科小型研究的项目,进行河北省精神病流行病学调查。
他们在河北省内调查了20176个有效样本,得出一个惊人的数据,河北各类精神疾病总患病率达16.24%。这意味着河北省6000万人口,将近1000万有精神疾病,“这个数把我们自己都吓着了。”栗克清不敢公开发表,只在全国精神病学年会上做了内部报告。

这一调查的科学性和可信度获得了费立鹏的肯定,随后,费立鹏也在《柳叶刀》杂志发表《中国四省市精神障碍流行病学调查》,公布17.51%患病率的数据。据此估算,中国约有1.73亿人患有不同类型的精神障碍。这是一个容易造成恐慌的数据。

唐宏宇接到内部通知称,未得到允许,不得将数据公布于媒体,他不以为然,“如此高的患病率正说明全民心理健康的重要性、立法的重要性。”一次媒体采访时,唐宏宇引述了这一数据。

果不其然,公众悚然。媒体报道“中国有1亿多精神病”、“今天你被精神病了吗?”“中国成为世界第一精神病泱泱大国”……

栗克清也被误读,甚至被网友骂“你才是最大的精神病”,他主动找到媒体解释,“由于采用的诊断工具是国际标准,囊括十大类75小类400余种精神疾病,包括失眠、强迫症、焦虑症、抑郁症等得出的数据,自然与我们常理解的重性精神病患病率不一样。”唐宏宇也在解释,“精神病和精神障碍是两个概念。”

患病率带来的争议,帮助公众重新看待自己的健康,也推动精神卫生法由最初的精神卫生管理、病患的权益保护,扩展到全民的心理健康的促进和预防。2007年两会,卫生部趁此制作两会特刊,刊载了河北省精神病流行病学调查结果,提供给两会代表和委员,以期重视立法。2009年底,卫生部拿出两稿送交国务院法制办审议。

100例“被精神病”?1600万精神重症患者!

国务院法制办就《精神卫生法(草案)》进行了内部和互联网两次意见征询,同时进行了较大范围的立法调研。

张明园在人大法工委赴上海调研中,介绍国外心理咨询师职业的专业特点,“最低要求是正规大学本科毕业,还要有专业背景,并接受过心理咨询专业训练”,他还提供给调研组上海处理心理咨询师定位的经验,“中国心理咨询师水平参差不齐,也缺少行业规范”,做咨询可以,但诊断、治疗精神病患未必具备专业素养。这条建议被调研组采纳,在《精神卫生法》里有直接体现。

孙东东也参与过多次调研,他发现各部委在调研中,对于国家要给予精神病患者基本保障的思路,越来越明确。“中国残联原康复部主任薄绍晔在参与探讨将精神残疾人纳入残疾保障体系问题时,态度非常坚决,说一定不惜一切代价要把它解决。《精神卫生法》里对康复理念的重视,也是残联的功劳。”

借鉴《残疾人保障法》经验拍摄的精神病人艰难生活的典型视频,让不少参与立法调研的部委官员们落泪。“一个精神病杀人犯将自己母亲杀掉,把父亲胳膊砍成重伤,把哥哥砍得脑袋上都是瘢痕。去村里了解情况,还没进村,村委会主任带头,老百姓跪了一片。这原是村里最早有小拖拉机,最先盖砖房的家庭,如今一贫如洗,炕上一张破席子,坐在炕沿上跟病人爸爸谈情况,冻得我屁股直哆嗦,根本坐不住。”

财政部工作人员在调研中就主动问,“给全国严重精神障碍患者免费用药,大概需要多少钱?”草案征求财政部意见时,“没想到他们在草案上主动写‘要加大财政投入力度’”。

公众对心理健康的重视程度与日俱增,类似北大幼儿园血案、郑民生杀人等精神病患者肇事的报道不断见报,精神卫生法的出台似乎是顺水推舟,但2011年民间公益组织深圳衡平机构出具的一份《中国精神病收治制度法律分析报告》打破了很多精神科医生的预想,它被寄送给了全国人大法工委和国务院法制办,“被精神病”现象在这份报告中占很大比例。

铺天盖地的报道与讨论,让民意倒向了“防止公民被精神病”,并寄希望于未出台的精神卫生法。“请不要忘记,这部法的本意是关怀和保护一个最痛苦也最弱势的群体——精神障碍患者!”唐宏宇很着急,只要有机会,他就不断呼吁,“被精神病是非常少的,有多少例?100多例吗?充其量只是万分之一不到的个案,还有1600万重症精神病人得不到很好的治疗。”在一次研讨会上,话刚出口,遭到学者刘瑞爽的反击,“只要有一个被精神病案例的存在,这部法律也依然是不完善的。”

刘协和倒不认为这是件坏事,真理越辩越明,正因如此,精神卫生法才需加速出台,“被精神病的现象是可以用制度化的建设来规范的”。2012年10月28日,《中华人民共和国精神卫生法》获得通过。2013年5月1日起正式实施。法律出台,但争论仍未偃旗息鼓。


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