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沿着法治轨道稳定发展——残疾人事业法律法规体系建设纪实

2018年09月11日 来源:《中国残疾人》

党和政府历来关心和重视残疾人事业的发展,特别是党的十一届三中全会之后,采取了一系列强有力的措施发展残疾人事业,为残疾人事业注入了生机和活力。改革开放初期,就提出坚持依法发展残疾人事业。 1982年,全国人民代表大会颁布的《中华人民共和国宪法》中,规定了国家和社会发展残疾人事业的责任。

第一部残疾人法的诞生

随着经济、社会的发展,广大残疾人更加珍惜人生价值,渴望投身祖国建设,广泛参与社会生活的意识和法制观念增强。他们要求依法保障自己的正当权益。同时残疾人事业也需要走上法制的轨道。1980年召开的联合国大会通过了《关于残疾人的世界行动纲领》,要求“会员国必须通过立法,为达到各项目标所采取的措施建立必要的法律基础和权威”。因此我国制定关于残疾人的专门法律,维护残疾人合法权益,就显得十分必要和迫切。

1985年,刚刚成立一年时间的中国残疾人福利基金会就与北京大学合作,开始起草“残疾人社会保障法”(草案)初稿。1988年3月,中国残疾人联合会成立后,在国家法制部门和民政部指导下,成立由立法机构和中国残联参加的联合起草小组,集中力量起草、修改“残疾人保障法”(草案)。国务院法制局和全国人大法工委提前介入,共同参加,先后翻译、搜集、整理、参阅国外残疾人立法资料上百万字,编写立法参考资料11种8万余字,研究整理资料60余卷,边学习、边研究、边起草,法律草案先后增删修改18稿,举行基层残疾人、残疾人工作者座谈会,法律界专家、学者座谈会,政府有关部门征求意见会等达数十次,逐字逐句进行了协商。成稿之后,将“残疾人保障法”初稿分送各省、自治区、直辖市的主要领导以及法制部门和残联征求意见。

1990年9月,“残疾人保障法”初稿由民政部报请国务院审议,以少有的速度,在20天内审议通过并提交全国人大常委会审议。由于准备工作充分,第七届全国人大常委会第16次全体会议上104位发言者中,有82位畅谈了残疾人保障法,在全国人大常委会17次会议继续审议时,有91位委员对保障法发表意见,普遍对法律草案初稿给予充分肯定。同时建议:扶持、优惠和照顾再增加一些,保障的措施更切实一些,宣传、贯彻得更有力一些,还特别要求各级政府采取组织措施,保证法律的贯彻实施。这是建国41年来在国务院和全国人大常委会上首次对残疾人事业进行广泛、深入、高层次的研究与决策。

1990年12月28日,凝聚着党和国家的关怀,体现了国家进步和社会文明的《中华人民共和国残疾人保障法》诞生了。以国家法律规定了每个公民和一切组织对待残疾人问题的行为规范,确定了国家发展残疾人事业的准绳,明确了残疾人维护自身权益的法律依据和履行公民义务的行为准则,残疾人事业开始进入依法发展的新阶段。

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《中华人民共和国残疾人保障法》于1990年12月经全国人大常委会通过,并于2008年4月经全国人大常委会修订。

编织残疾人法律的网络

国家积极加强“残疾人保障法”配套行政法规的立法工作,中国残联成立之初,与国家教委一道开展“残疾人教育条例”的制定工作。同时,中国残联与劳动部、民政部共同起草《残疾人劳动就业若干规定》,为制定“残疾人劳动保障条例”作准备,并与国家计委、劳动部、民政部组成“残疾人劳动就业条例”起草小组。

1994年,国务院颁布施行《残疾人教育条例》,这是我国第一部有关残疾人教育的专项行政法规,它的颁布实施进一步保障我国残疾人平等受教育的权利,对保障残疾人受教育的权利、促进残疾人教育的发展发挥了重要的作用。2017年2月1日,国务院正式公布了新修订的《残疾人教育条例》,在原《条例》的基础上进行了大幅度的修订,充分反映了我国残疾人事业与残疾人教育发展的现实与需要。进一步体现了我国《教育法》《义务教育法》和国家有关教育法规的立法精神。

我国非常重视通过立法保障残疾人的就业权利。《宪法》《就业促进法》《残疾人保障法》等法律都有保障残疾人就业权的专项规定。2007年2月25日,国务院公布了《残疾人就业条例》,于2007年5月1日正式施行。贯彻了《残疾人保障法》的精神,并对如何保障残疾人就业权益、改善残疾人就业状况做了进一步规定。《条例》的出台是对多年来残疾人就业工作的充分肯定,也为残疾人就业工作提供了坚强的法治保障。

无障碍环境是一个新生事物,在我国《残疾人保障法》以及2008年我国批准的联合国《残疾人权利公约》中对无障碍环境建设都有规定。2001年,中国残联与建设部、民政部联合发布了《城市道路和建筑物无障碍设计规范》使无障碍环境建设由倡导阶段进入了强制阶段。国务院各部委也纷纷围绕无障碍建设出台了各自的行业标准。2012年3月,住房和城乡建设部、国家质量监督检验检疫总局联合发布《无障碍设计规范》,是统领国家无障碍建设的国家标准。2012年6月,国务院颁布了我国第一部无障碍环境行政法规——《无障碍环境建设条例》,弥补了我国无障碍环境建设在行政法规上的空白。

20世纪80年代,我国开始有计划、有组织、大规模地开展残疾人康复工作,并将其纳入国家发展规划当中。《残疾人保障法》中第二章便是对残疾人康复的专门规定,体现康复在法律中的重要地位。国务院出台的很多行政法规中,都有与残疾人康复息息相关的条款。国务院各部门制定了大量涉及残疾人康复的规章和规范性文件,对残疾人康复工作发展至关重要。但是,相对于经济社会发展水平而言,我国的残疾预防与残疾人康复工作还存在一些有待解决的问题。为了解决这些问题,中国残联、原卫生部联合起草了“残疾预防和残疾人康复条例(送审稿)”,2017年2月7日,国务院正式公布《残疾预防和残疾人康复条例》。

为适应我国经济社会发展的新形势和残疾人事业快速发展的需要,2008年4月,第十一届全国人大常委会第二次会议通过修订后的《残疾人保障法》。修订后的《残疾人保障法》更加适应残疾人事业的发展需求,进一步强化对残疾人的权利保障,进一步扩大对残疾人的特别扶助范围,明确侵害残疾人权利的法律责任,对于保障残疾人各项权益发挥着不可替代的作用;此外,《残疾人保障法》的修订过程正好与联合国《残疾人权利公约》的制定过程契合,吸收了《公约》中的基本原则和精神。不仅如此,国家在《刑法》《民法通则》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》等50多部法律和《道路交通安全法实施条例》《城市居民最低生活保障条例》等行政法规中也加入大量保障残疾人权利的具体内容。地方人大及其常委会积极加强《残疾人保障法》配套地方性法规的立法工作,各省、自治区、直辖市和部分较大城市的人大常委会先后制定了本地《残疾人保障法》实施办法;2008年《残疾人保障法》修订后,各省、自治区、直辖市完成了相应的地方性法规修改工作,其中部分省份以“残疾人保障条例”形式出台。

目前,我国已经初步形成全面保障残疾人权利和促进残疾人事业发展的法律法规体系。

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目前我国已经初步形成了残疾人事业法律法规体系,可划分为宪法、法律、行政法规、地方法规政策等四个层级。

国际法领域的中国贡献

从20世纪40年代,残疾人问题已经引起了国际关注。我国始终活跃在残疾人权利保护领域的国际舞台上,支持并认真执行联合国《关于残疾人的世界行动纲领》,参与制定《残疾人机会均等标准规则》。特别是2006年12月13日,在中国的积极倡导和推动下,第61届联合国大会通过《残疾人权利公约》,这是联合国通过的第一部旨在保障残疾人权益,促进残疾人事业发展的具有法律约束力的国际公约,获得了国际社会高度赞同。

中国政府是制定《残疾人权利公约》的积极倡导者,2000年3月,中国政府促成国际五大残疾人组织在北京召开“世界残疾人非政府组织会议”,通过了《新世纪残疾人权利北京宣言》,对联合国启动《公约》的制定起到了积极推动作用。2003年10月,中国政府提出了《公约》草案的中国文本,成为《公约》谈判的重要依据。中国政府是《残疾人权利公约》的忠实履行者,2007年3月30日,中国政府签署《公约》,2008年6月,全国人大常委会批准《公约》,同年9月《公约》对中国正式生效,我国是《公约》的第一批签署国和批准国。中国对《公约》的各项条款均高度认同,忠实履行《公约》规定的缔约国责任和义务,不断加快残疾人事业发展,切实保障残疾人的康复、教育、就业、社会保障、文化生活、无障碍等权利。中国政府是《公约》精神的坚定捍卫者,中国通过不同方式积极倡导、宣传《公约》的基本原则和精神,并将其体现在保障残疾人权利的法律规范中,融入残疾人事业发展规划中,贯彻到各项残疾人事务之中,从而让《公约》的尊重、不歧视、融合、接纳、平等、无障碍等原则和理念在中国的大地上生根发芽,开花结果。

从《公约》生效至今已整整10年。中国残疾人生存和发展状况得到明显改善。全国人大常委会专门修订了《残疾人保障法》,充分吸纳了《公约》的基本原则和精神。建立了残疾人基本养老、基本医疗等社会保障费用由各级政府补贴的制度。全面实施了困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度,受益人群超过2100万人次。建立了保护和促进残疾人就业等制度,使广大残疾人有了更多的、实实在在的获得感。中国残疾人事业的伟大实践成为了展示中国经济社会发展和人权保障成就的重要窗口。

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法庭上增设手语翻译为聋人提供服务。

有了法律还要落实

古人说:徒法不能以自行。《残疾人保障法》颁布之后,国务院发出《关于贯彻实施<中华人民共和国残疾人保障法>的通知》;国家将《残疾人保障法》作为全民必学基本法律之一列入“二五”普法规划;各地进行了大量的宣传工作。全国人大内务司法委员会从1992年开始连续对全国部分省份贯彻实施《残疾人保障法》的情况进行了专门检查。仅2017年一年中,全国县级以上人大便开展《残疾人保障法》执法检查和专题调研290次;政协开展视察和专题调研267次。各省级残联开展普法宣传教育活动283次,19968人参加。

按照《残疾人保障法》的规定,各级政府建立了残疾人工作协调机构,建立健全了各级残联,统一认识,整体规划、协调工作,发挥了不可替代的作用。将残疾人权益保障内容纳入相关国家规划,体现了国家对残疾人权利的平等保护,又为残疾人维权工作开展提供了重要遵循。1996年,全国人大内司委、司法部、中国残联联合召开全国残疾人事业法制工作会议。中国残联与司法部联合发出《关于加强残疾人合法权益保障做好残疾人法律服务工作的通知》和《关于做好残疾人法律援助工作的通知》,对法律援助中心、基层法律服务所等开展残疾人法律服务和援助工作提出了具体要求。2002年,中国残联设立维权部,推进残疾人事业法制建设、加强残疾人权益保障和开展残疾人信访工作。

2008年3月,《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》中明确要求:“建立残疾人法律救助体系,做好残疾人法律服务、法律援助、司法救助工作。加大对侵害残疾人合法权益案件的查处力度”。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度关注残疾人事业发展,做出了一系列新部署。要求依法加强和规范公共服务,完善残疾人合法权益保护等方面的法律法规,健全依法维权和化解纠纷机制。国务院《关于加快推进残疾人小康进程的意见》要求,加快推进与残疾人权益保障、残疾人发展紧密相关的立法工作,完善残疾人权益保障机制,维护残疾人合法利益诉求,全面推进城乡无障碍环境。全国人大常委会专门成立执法检查组,在全国范围内对《残疾人保障法》的实施情况进行了检查,并进行了立法后评估。全国政协连续3年召开了以残疾人权益保障为主题的双周协商座谈会。多年来,全国“两高”报告中都有关于加强残疾人司法保护的内容。为促进保证《残疾人保障法》的有效实施,最高人民法院先后在6个司法解释和规范性文件中专门规定了保障残疾人权益的内容,并于2016年全国助残日前夕公布10起残疾人权益保障典型案例;中国残联与最高人民检察院共同印发《关于在检察工作中切实维护残疾人合法权益的意见》,并与最高人民法院联合发布《关于在审判执行工作中切实维护残疾人合法权益的意见》,通过完善制度举措,充分发挥国家司法救助、法律援助、法律服务作用,切实保障残疾人平等地充分参与诉讼活动。司法部印发《“十三五”加强残疾人公共法律服务的意见》,明确到2020年,公共法律服务网络体系覆盖所有残疾人。目前,全国司法行政机关和残联联合建立的残疾人法律援助工作站达到2600多个,在全国338个城市开通了12385残疾人服务热线和残疾人网上投诉系统。每年为残疾人提供法律援助6万多人次。


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