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美国社保养老金体系:愈益无法承受社会之重

2012年05月08日 来源:《国际融资》

文/孙海泳

美国社保养老金制度本身有诸多优势,如覆盖面宽、监管严格、民众参与度高及投资增值等方面,值得如中国这样的后发国家的借鉴。当然,美国的养老金体系的困局反映了现代福利国家的人口老龄化趋势对国家社保开支的巨大压力,且凸显了养老基金在投资过程中的风险规避问题。如何在政策选择上规避这些问题,也是中国等后发国家应该认真思考的问题。

美国的社保养老体系建立70余年以来,经历不断的完善,具有覆盖面宽、民众参与度高、管理有序、投资规范等特征,充分发挥了维护民生的作用,已成为美国社会重要的稳定器。但随着人口老龄化加剧的趋势以及部分养老基金投资因金融危机受损等因素的影响,美国社保养老体系也正面临着前所未有的挑战。

保障体系全面系统

美国的社会保险主要涉及三个部分,即:政府主导下的公共社会基金和社会救助;雇主发起设立的私人养老金计划;个人自购商业保险、个人储蓄及资产。政府主导的社保计划主要包括三个部分:一是老年、遗属幸存者(退休者的配偶和孩子)、残疾人保险计划,又称联邦养老保险计划(OASDI);二是联邦医疗保险计划,三是联邦/州失业保险计划。由此产生三类社会保险信托基金(社保基金),分别为社会保障信托基金、医疗保险基金和失业保险信托基金。就养老金保障体系而言,主要包括政府强制执行的社会保障计划(即OASDI)、公共部门养老金计划和私人养老金计划。

美国的社会保障制度初步形成于大萧条时期的1935年。当年8月14日,富兰克林·罗斯福总统签署了《社会保障法案》,主要目的在于解决失业者的生活保障问题,让在职者安心。随之形成的社会保障计划以向劳动者及其家属提供养老、遗属和残疾保险为目标。由此,美国统一的社会保障制度初步形成。随着在运行过程中不断完善,美国《社会保障法》和社会保障计划的受益人的范围也在逐渐扩大。至2009年,联邦社保信托基金缴费的就业人口为1.56亿人,几乎包括了所有美国成年公民;养老金领取人数为5300万(包括退休者3600万,遗属600万,残疾人1000万)。

政府强制执行的社会保障计划主要指强制征收工薪税形成的联邦社保信托基金。征收工薪税的税率为雇主和雇员各负担薪水的6.2%,自雇人员为12.4%。美国社保基金由财政部的基金专户保存,用以保障退休、遗属和伤残人士的最基本的生活需要。自1990年底以来,预缴的老年遗属保险、伤残保险缴税总额由财政部在每季度的首日将其自动划入相应的信托基金。该基金由挂靠在财政部的信托基金管理理事会负责管理和投资。理事会由六名信托基金常务受托人组成,包括联邦政府财政部长(主管信托人)、劳工部长、卫生署长、社会保障署长,以及两名由总统任命、参议院批准、任期四年的公共代表。理事会负责评估基金的收支状况、负责基金的投资管理事务,还需每年向国会报告基金的收支状况,预测短期(10年内)和长期(75年内)基金状况,提出投资和征缴方案。截至2009年底,美国联邦社保信托基金历年滚存结余高达2.54万亿美元,占全球基本养老保险基金累计余额5.6万亿的近一半。同时,美国养老保险也是世界上最大的政府计划,占美国联邦预算的23%。

公共部门养老金计划主要包括三个部分:联邦政府文职雇员退休金计划,覆盖了约300万文职雇员;联邦军职退休计划,由国防部管理,覆盖了约300万军职人员;州和地方政府的养老计划,覆盖了1300万的州及地方政府公务员。

雇主发起的私人养老金计划使得美国的社会保障进一步完善,且有利于减轻联邦财政的负担。私人养老金计划主要包括私人退休账户和雇主资助的养老金计划,如个人退休账户计划、401(k)计划、403(b)计划等,后二者可以归为企业年金,主要特征是雇主资助、个人自愿、政府给予税收优惠。私人养老金又可分为个人退休账户和雇主发起的退休金计划两个部分,前者属商业性质的自我管理养老金,后者属于法律强制性的养老金计划。在投资于共同基金的退休金账户中,个人退休账户和雇主发起的退休金计划大约各占50%。美国几乎所有企业都需为雇员建立“私人养老金”计划。

在私人养老金计划中,401K计划最具代表性。该计划创立于1981年,根据国税法第401条K项的规定运作,是一种只应用于私人公司的延后课税的退休金账户计划。劳工可依个人需求自愿选择政府核准过的的个人退休金计划。401K计划由劳工雇主申请设立后,雇员每月将薪资的1%~15%拨付至退休金账户,公司也将拨付部分资金至每位在职雇员的账户。

投资渠道宽严有别

美国各类养老金资产的属性、形式和风险容忍度不尽相同,其投资管理方式也存在较大差异。美国政府对联邦社保基金的投资有着强烈的避险意识,以基金保值为第一目的。

由于《社会保障法》和《国家税收法》等相关法律对联邦社保基金的投资运作有着严格的限制,该信托基金的投资管理坚持四个原则:即不干预私人经济;只投资于安全可靠的金融工具;保证信托基金在美国财政部其他基金的金融交易中的中立性;主管信托人在投资和管理决定中应坚持审慎原则。美国财政部长要对全部信托基金的投资负责,将当前无需支出的部分投资于生息债券或担保债券,投资数据必须按月公布。

按照法律规定,社保信托基金只能投资于美国政府发行的债券或由政府担保本息的证券。因此,联邦社保基金不可“入市”,不可用于购买股票,或进行委托投资、房地产开发等投资。美国财政部获得授权发行的特种债券, 在初次发行中只能由信托基金购买。自从社保信托基金成立以来,所购买或持有的所有证券都是由联邦政府发行的债券,包括财政部特别发行的短期国库券和长期债券。目前,联邦社保基金的结余全部投资于次年6月30日到期的年利率为3.5%~9.25%的特种国债和公债有价证券。当社保信托基金需要兑付社会保险时,则可随时用证券向财政部赎回本息。美国联邦社保信托基金发展迅速,30年来膨胀了100多倍。一个重要原因是其采取了审慎的国债投资策略。

当然,美国政府限制社保信托基金进行股票和房地产投资,不仅是为了规避市场风险,还在于社保基金规模庞大,一旦入市,可能对股市和房市造成重大冲击,且有悖于市场经济的自由竞争与公平原则。克林顿总统和小布什总统两任政府都曾提出对社保基金进行改革的方案,其中有将社保基金转向投资高风险的股市以及设立“个人账户”的私有化倾向,均遭到包括美联储前主席格林斯潘和诺贝尔经济学奖得主米尔顿·弗里德曼在内的众多名人和民众的反对。

与政府的社保信托基金相比,雇主发起的私人养老计划基金的投资形式明显多样化,且风险容忍度相对较高。其中401K养老金的投资方式就很具有代表性。该计划将投资的主动权交给了养老金缴存人,员工可以根据自己的风险偏好以及风险承受能力进行不同的投资选择。根据企业推荐的多种投资计划,员工可选择股票型基金、债券型基金、平衡型基金、指数基金,乃至于最保守的货币市场基金和最激进的新兴市场基金。企业根据员工选定的投资方式,将资金委托金融机构进行代客理财运作。政府为了鼓励投资,通常对401K账户基金提供税收优惠。税法规定401K账户年存款额不超过1.05万美元时可延期纳税;员工和公司存入账户的资金从税前收入中扣除,无需缴纳所得税;账户基金投资收益也无需缴税;只有等雇员达到法定退休年龄,开始从账户中取款时才缴税。401K账户实际上起到了延迟纳税的优惠政策的作用。401K账户具有可转移性和便携性。雇员在离职时可将账户金额转往一个金融机构的401K帐户或是新公司的401K账户,使得个人可以通过长期投资获得收益和养老保障。相对于其他类型的私人养老金,401K计划推出后的参与人数不断增加。截至2005年,参与401K计划的员工人数占到参与私人养老金计划总人数的54.7%,资产规模达到2.443万亿美元。

近年来,美国建立或完善了一系列完整的税收优惠储蓄账户、养老金资助计划等法律、监管政策,改善了养老金监管模式、放松了政府监管,以提高养老金的投资效率。在小布什总统执政期间签署了《2006年养老金保护法》,促进养老金对股票、基金的投资。允许401K养老金计划受托人或投资管理人,根据员工个人家庭和经济情况为其做出由电脑设计的资产配置模式,提供具体资产配置的投资咨询服务;规定计划受托管理人可选用生命周期基金或生活方式基金作为计划的自动投资选择等,使得私人养老金计划的的投资方式更加灵活。

社保基金不堪重负

经过70多年的发展,美国社保养老体系不断完善。其中,联邦社保基金在美国社会中的角色日益重要。然而,随着美国战后“婴儿潮”一代的近8000万人即将开始大量退休,社保信托基金(OASDI)支出压力增大,正面临可能入不敷出、终将枯竭的境地,而日渐亏空的退休金体系会让美国政府不堪重负,也会使许多美国人缺乏稳定的退休保障。

目前,美国65岁以上人口数量占全国人口总数的17.4%。据预测,到2020年美国60岁以上的人口将多于18岁以下的人口;而到了2030年,美国65岁以上人口将占到总人口的30%。随着老龄人口数量不断增多,领取养老金的美国公民不断增加,而纳税人口却在减少,供需缺口不断加大。虽然金融危机爆发后,美国的平均退休年龄提高到了67岁,但是随着老龄化问题加剧及人口寿命的增加,到2017年,联邦社保基金支出和工薪税收入将持平,此后则入不敷出。到2041年社保基金的历年积累将全部耗尽。联邦社保基金的可持续性主要是靠不断上升的缴费率来支撑,而缴费率已从1939年的2%上升至目前的12.4%,预计到2030年则需上升至16.83%,到2078年则需达到19.29%,才能保持收支平衡。

同时,2010年8月美国国会研究局(CRS)的研究报告公布的数据显示,2009年,美国社保信托基金的收入为6892亿美元,支出为6858亿美元,尚有34亿美元的盈余。但该报告预计:从2012年至2036年,美国社保基金将日益入不敷出,赤字额将呈逐年扩大的趋势,其中2015年预计赤字为30亿美元,2020年为1014亿美元,2030年为4568亿美元,而到2036年,社保基金的赤字额预计将达到6516亿美元。此外,联邦社保基金的支出在2004年占GDP的4.3%,预计到2030年将上升到占GDP的6.1%,到2079年将上升到占GDP的6.4%。由此可见,社会保障支出的大幅增长将使政府的财政负担日益加剧。

当然,目前对美国养老金体系冲击最大是金融危机的影响。2008年美国退休资产较之2007年下降22%,将至14万亿美元。除了联邦社保基金(其主要持有美国政府债券),其他类型退休资产在2008年价值大幅缩水。其中,私营部门养老金资产缩水了27%,州和地方政府雇员退休计划资产减少了27%,个人退休账户资产下跌了24%。对此,美国政府通过直接资金救助和调整养老金资产配置及投资比例等措施应对危机。通过调整,美国养老金计划正在从偏重于投资美国股票、债券等,转变为倾向于投资房地产、非美国股票以及私募股权,该投资倾向的转变使得养老金总体投资风险下降。由于美国至今也未能从经济危机中强劲复苏,社保的前景变得越来越黯淡。短期来讲,经济不振导致薪资税收难有大幅增长,而福利申请人数却在上升,导致美国政府负债不断上升。由此,众多学者表示,美国社保制度已到了必须改革的时候,应适时提高法定退休年龄、适度提高缴费标准和降低退休金水平。

虽然美国的社保养老金体系面临诸多挑战,但是美国社保养老金制度本身的诸多优势,如覆盖面宽、监管严格、民众参与度高及投资增值等方面值得如中国这样的后发国家的借鉴。当然,美国的养老金体系的困局也反映了现代福利国家的人口老龄化趋势对国家社保开支的巨大压力,且凸显了养老基金在投资过程中的风险规避问题。如何在政策选择上规避这些问题,也是中国等后发国家应该认真思考的问题。(摄影 王南海)